Autora: Roxana Ruiz Buendía
A pesar de que por años el Gobierno ha invertido cuantiosos recursos para atender el problema de la pobreza alimentaria del país, en México siguen habiendo millones de personas que padecen hambre (DOF, 2013-1). En la actualidad aproximadamente cinco de cada diez mexicanos viven en condiciones de pobreza, y de ellos uno en pobreza extrema. Esto quiere decir que cerca del 10% de la población total del país tiene tres o más carencias sociales: ingreso, acceso a alimentación, rezago educativo, acceso a servicios de salud, acceso a seguridad social, acceso a servicios básicos en la vivienda, y calidad y espacios de la vivienda (CONEVAL, 2014).
En el 2013 comenzó a implementarse la Cruzada contra el Hambre, programa social diseñado para erradicar el hambre con el trabajo conjunto del Estado mexicano y la comunidad afectada. Sin embargo a poco más de dos años y medio de su arranque la participación “integral” planteada en el decreto del programa no se ha concretado. Cejudo y Michel (2015) reportan que los Comités Comunitarios (CC) enfrentan limitantes para transmitir la información que generan a los Comités Estatales Intersecretariales (CEI), mientras que el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (2015) (CONEVAL) afirma que aunque los CC establecen las necesidades prioritarias de la comunidad, “la entrega de apoyos está basada en la oferta disponible de los programas, y no en la demanda identificada a través de los propios CC […]”.
Bajo el supuesto que el éxito de la CH depende de la interacción entre Estado y población afectada y que ésta se da a través de un proceso participativo integral, los problemas citados en los párrafos anteriores llevan a cuestionar, primero, ¿cuáles son los mecanismos de transmisión de información entre los CC y los CEI? y segundo, ¿se está realizando un proceso participativo integral aun cuando la entrega de apoyos no se basa en las necesidades priorizadas por los CC? En este ensayo intento responder a estas preguntas por medio del análisis de la normativa que rige a las figuras mencionadas así como de textos académicos sobre el diseño de políticas públicas.
Se dice que la Cruzada es un proceso participativo que conjunta esfuerzos y recursos de los tres órdenes de gobierno, de instituciones internacionales y de sectores público, social y privado para combatir el hambre (DOF, 2013-1). La coordinación de las dependencias de gobierno, entre ellas, y con el sector social se realiza a través de grupos de trabajo avocados a cumplir con los objetivos de la CH a distintas escalas (Tabla 1). En el caso particular del sector comunitario, éste se organiza en los denominados CC.
Los CC están compuestos por los beneficiarios de los programas sociales incluidos en la CH y la comunidad en general. De acuerdo con los lineamientos de sus funciones los Comités están organizados y capacitados para ser las instancias ciudadanas que se articulan con los tres órdenes de gobierno en los procesos de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de las obras y acciones de gobierno para erradicar el hambre (DOF, 2013-2). Por ejemplo, los CC deben detectar y priorizar las necesidades de la comunidad y entregan la información a los CEI para que estos elaboren los Programas Estatal de Trabajo de la Cruzada (PETC) (Cejudo y Michel, 2015).
Sin embargo en los lineamientos de organización y funcionamiento de los CC no se establecen con claridad los mecanismos de comunicación entre estos y el CEI para la elaboración de los PETC. Lo más relacionado al tema es la sexta función de los CC: “Establecer los mecanismos de corresponsabilidad entre la comunidad y los tres órdenes de gobierno” (DOF-2, 2013). Mientras que el lineamiento básico de los CEI dicta que estos tienen por función elaborar los PETC pero no determina las vías por las cuales se incluirán en ellos la información generada por las comunidades (SINHAMBRE, 2013).
En el portal sinhambre.gob.mx (2016) se documenta la constante participación de los beneficiarios en la implementación de los programas sociales y se cuantifican más de 180 mil Certificaciones de Criterios de Atención en el Marco de la Cruzada contra el Hambre, indicadores que registran el desarrollo de mecanismos para alcanzar los propósitos de la CH (SEDESOL, 2013). Esto permite afirmar que los habitantes de las localidades a las que llega la Cruzada se involucran en la ejecución, evaluación y seguimiento de los programas sociales implementados. Pero ni este portal ni el reporte de los resultados intermedios de la CH elaborado por el CONEVAL evidencian la inclusión de las problemáticas priorizadas por las comunidades en los PETC.
:quality(70)/cloudfront-us-east-1.images.arcpublishing.com/culturacolectiva/4APQABJFPRB2DJJORCI2WYQDEQ.jpg?ssl=1 "¿Cuál es el impacto ambiental del Comité Comunitarios de la Cruzada contra el Hambre? 3")
Pareciera que la CH no logra sobrepasar uno de los desafíos de implementación que las estrategia de coordinación suelen enfrentar: incorporar la información recabada en la operación de los programas en la toma de decisiones en una lógica integral (Cejudo y Michel, 2015). Esto a pesar de contar ciertas condiciones “ideales” para la participación ciudadana en la toma de decisiones, por ejemplo, según Irving y Stansbury (2004) cuando hay interés ciudadano por participar en los proyectos de beneficio comunitario, cuando los participantes no están geográficamente dispersos, cuando las comunidades son homogéneas, cuando los representantes comunitarios influyentes están dispuestos a servir como representantes y cuando los temas no requieren que los representantes dominen información técnica compleja.
Estudiosos de las políticas públicas actuales sostienen que la atención de problemas inmersos en sistemas complejos y adaptativos, como el hambre, deben ser encarados con políticas que a su vez sean complejas y adaptativas (Bankes, 2000 en Swanson et al., 2009). Considero que la Cruzada contra el Hambre es un gran esfuerzo para combatir un problema complejo a través de un proceso integral, pero no se está respetando a cabalidad el sistema de valores utilizado para las soluciones propuestas en el “campo de batalla” –a lo que Merino (2008) se refiere como la implementación de las políticas públicas–.
Merino (2008) afirma que las políticas públicas son parte de su tiempo histórico, de su entorno institucional y de las redes sociales en las que están inscritas. Si en el diseño de la CH no se establecen los mecanismos de comunicación CC-CEI y tampoco cuenta con la flexibilidad suficiente para que los problemas identificados por los CC sean atendidos en el orden de prioridad que estos proponen, más vale admitir que el programa está circunscrito a condicionantes institucionales que lo obligan a atender los problemas conforme la disponibilidad de los programas sociales. Por lo cual no se podría afirmar que la CH permite que la comunidad participe en todos sus procesos.
Es imperativo que la participación comunitaria, en su escala más local, no se constriña a la ejecución y evaluación de los programas sociales previamente definidos para implementarse en las comunidades. De acuerdo con Swanson et al. (2009) para que esto suceda se deberán facilitar la auto-organización social y la descentralización de la toma de decisiones puesto que son condiciones necesarias para transitar hacia una política adaptativa capaz de ejecutarse bajo condiciones complejas, dinámicas e inciertas. Una primer propuesta que surge de este análisis es exigir la exposición, clara, de los mecanismos mínimos indispensables
para entablar comunicación entre los CC y los CEI, en el portal SINHAMBRE, así como en los lineamientos básicos de funcionamiento de dichos comités.
Bibliografía
Cejudo, G. M., & Michel, C. L. (2015). Resolviendo problemas sociales complejos mediante la integración de políticas. El caso de la Cruzada NAcional contra el Hambre en México. Revista del CLAD Reforma y Democracia (63), 33-64.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. (s.f.). Medición de la Pobreza. Recuperado el 16 de agosto de 2016, de Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social: http://www.coneval.org.mx/Medicion/Paginas/PobrezaInicio.aspx
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. (2015). Resultados Intermedios de la Cruzada Nacional contra el Hambre. Distrito Federal.
Diario Oficial de la Federación. (04 de julio de 2013-2). Lineamientos de organización y funcionamiento de los Comités Comunitarios de la Cruzada contra el Hambre y de los Programas Sociales Federales , 14. Distrito Federal, México.
Diario Oficial de la Federación. (22 de enero de 2013-1). Decreto por el que se establece el Sistema Nacional contra el Hambre. 17. Distrito Federal, México.
Irving, R. A., & Stansbury, J. (2004). Citizen participation in decision making: is it worth the effort? Public Administration Review , 64 (1), 55-65.
Merino, M. (2008). La importancia de la ética en el análisis de las políticas públicas. Revista del CLAD Reforma y Democracia (41).
SEDESOL. (2013). Segundo Informe Trimestral de Actividades de la Comisión Intersecretarial para la Instrumentación de la Cruzada contra el Hambre. Recuperado el 18 de agosto de 2016, de Secretaría de Desarrollo Social: http://www.sedesol.gob.mx/work/models/SEDESOL/Transparencia/ComisionIntersecretarialCNCH/Segundo_Informe_Trimestral.pdf
SINHAMBRE. (2013). Comités Estatales Intersecretariales: lineamientos básicos. Recuperado el 18 de agosto de 2016, de SINHAMBRE: http://sinhambre.gob.mx/wp-content/uploads/2014/02/11_LINEAMIENTOS_BASICOS_DE_LOS_COMITES_ESTATALES_INTERSECRETARIALES.pdf
SINHAMBRE. (2016). “Noticias” y “Mapa”. Recuperado el 18 de agosto de 2016, de SINHAMBRE: http://sinhambre.gob.mx
Swanson, D., Barg, S., Tyler, S., Venema, H. D., Tomar, S., Bhadwal, S., y otros. (2009). Seven Guidelines for Policy-making in an Uncertain World. En D. Swanson, & S. Bhadwal (Edits.), Creating Adaptative Policies. A Guide for Policy-making in an Uncertain World (pág. 168). Nueva Deli, India: International Institute for Sustainable Development, The Energy and Resources Institute y International Development Research Center.
