Áreas Naturales Protegidas en México: los consejos asesores como modelo de gobernanza ambiental

Este ensayo analiza la complejidad de impulsar un modelo de gobernanza ambiental –como es un consejo asesor– en un ANP que, por sus cualidades, ha recibido atención nacional e internacional en los últimos años por parte de diversas instituciones.

La gobernanza ambiental se ha convertido en uno de los aspectos imprescindibles para asegurar el funcionamiento efectivo de diversos instrumentos de conservación 1 . En México, como en el mundo, las áreas naturales protegidas (ANP) han demostrado ser una de las políticas de conservación más importantes (SCBD, 2004; EUROPARC-España, 2014) y la inclusión de procesos participativos que contribuyan al cumplimiento de sus objetivos, es ya parte inherente de estas políticas. En ese sentido, los consejos asesores son un órgano legalmente constituido (LGEEPA, Art.19, 2014), que funcionan como un espacio participativo para los actores involucrados en las ANP de todo el país. Actualmente, se administran 177 ANP de carácter federal y, dado la importancia que se le han otorgado a los procesos participativos, vale la pena detenerse en un ejemplo de este ejercicio: el Parque Nacional Cabo Pulmo (PNCP).

No es nada fácil hacer funcionar un espacio participativo donde convergen distintos actores con experiencias, visiones y posturas distintas. Este ensayo analiza la complejidad de impulsar un modelo de gobernanza ambiental –como es un consejo asesor– en un ANP que, por sus cualidades, ha recibido atención nacional e internacional en los últimos años por parte de diversas instituciones. Para ello, abordaré los elementos necesarios de la gobernanza enmarcados en un contexto donde los problemas ambientales tienen cada vez más relevancia. Posteriormente, hablaré del consejo asesor de Cabo Pulmo en el que se refleja: 1) la complejidad de la política ambiental y 2) las diversas partes involucradas en la toma de decisiones. Por último, lanzaré algunas reflexiones en torno a la necesidad que estos modelos de gobernanza funcionen para el manejo de los recursos naturales.

El término gobernanza (governance) comenzó a utilizarse con mayor frecuencia en la década de los 90, por instituciones como el Banco Mundial (Aguilar, 2010) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (Barriga et al., 2007). Paralelamente, se desarrolló no sólo la necesidad que se involucraran diversos actores en la toma de decisiones sobre cuestiones ambientales, sino también cómo debía ser ese proceso. La deliberación en los procesos de toma de decisiones 2 , se hizo una de las cualidades más importantes y, casi de manera automática, también resultaron relevantes la inclusión, la transparencia, la rendición de cuentas y la corresponsabilidad (Alfie-Cohen, 2013). De ahí que la gobernanza se refiera al conjunto de actores, procesos y mecanismos en los que los agentes interesados –sociales, políticos y económicos– interactúan en la gestión ambiental (Martínez y Espejel, 2015, p.172).

En un escenario donde se involucran diversos actores para hacer frente a necesidades acuciantes, como la conservación de los recursos naturales, vale la pena hablar de la noción de complejidad. Del Moral-Ituarte y Pedregal-Mateos (2002) destacan que este concepto no sólo refiere a lo complicado que resulta elaborar políticas ambientales; la sociedad y la naturaleza interactúan de tal manera que es necesario abordar sus problemáticas más allá de la acumulación y posterior aplicación del conocimiento científico. La noción de complejidad implica reconocer las múltiples interrelaciones que se dan entre estos dos sistemas (naturaleza-sociedad) que, a su vez, exigen ser abordadas desde diferentes ángulos y perspectivas. En otras palabras, los problemas ambientales implican una pluralidad de perspectivas legítimas e incertidumbres, pues se trata de cuestiones en las que no siempre es posible medir con certeza las consecuencias, magnitudes y probabilidad de que estos sucedan. Por ejemplo, ¿cómo se puede actuar ante la urgencia de proteger determinada especie?, ¿es mejor la propuesta científica de una institución, la propuesta de manejo que lleva implementando por años una institución pública o el conocimiento local? Sí, depende de muchos factores. Pero la respuesta definitiva parece casi impensable si, de alguna manera, no se toman en consideración las tres.

Los consejos asesores de las ANP pretenden subsanar esta problemática a través de los principios de representación, deliberación, participación y corresponsabilidad. La conformación de cada consejo supone que todos los sectores involucrados en el ANP están representados. El Parque Nacional Cabo Pulmo, ubicado en Baja California Sur, contó desde su decreto (1995) con su consejo asesor y, después de diversos esfuerzos, éste se reactivó desde 2009. En su caso, el consejo asesor tiene representantes de la dirección del ANP, representantes de gobiernos locales, prestadores de servicios turísticos (buceo en sus distintas modalidades, snorkel, pesca deportiva, ribereña y de autoconsumo), organizaciones de la sociedad civil y del sector académico. El PNCP ha resultado de interés para muchos actores por varias cuestiones: 1) la comunidad dejó de pescar y decidió enfocar sus actividades económicas hacia el turismo sostenible; 2) su diversidad biológica (como el único arrecife coralino con el que cuenta el Golfo de California) aporta grandes beneficios ecológicos 3 ; 3) la belleza paisajística del lugar atrae numerosos visitantes anualmente, y 4) la propuesta de desarrollar diversos proyectos turísticos 4 de gran envergadura ha atraído la atención nacional e internacional para rechazar contundentemente la autorización de los mismos.

Dada la diversidad de actores en el área y en el consejo, la complejidad de llevar procesos deliberativos es aún mayor. Los procesos de toma de decisión lineales no existen; en su lugar deben existir espacios de discusión en el que las distintas experiencias y conocimientos sean valorados para llegar a conclusiones, decisiones de manejo y nuevas propuestas adaptativas, continuamente. En otras palabras, se propone superar la incoherencia que lleva la supuesta contradicción ciencia-sistema experto versus cultura-conocimiento común (Del Moral-Ituarte y Pedregal-Mateos, 2002). De lo contrario, se puede caer en el error de realizar planeaciones y acciones de conservación de recursos naturales desde un enfoque meramente científico y reducido a factores biofísicos, sin tomar en cuenta las complejidades sociales, políticas y económicas que convergen en el área.

Algunos aspectos que son medulares para impulsar diversos modelos de gobernanza ambiental –reflejados, por ejemplo, en un consejo asesor– son: el rasgo deliberativo; la participación de diversos actores involucrados que a su vez estén representados y tengan igualdad de oportunidades a participar; transparencia en los procesos de toma de decisiones y rendición de cuentas en el manejo del ANP. Asimismo, estos elementos sobre la participación, pueden llevarnos a reflexionar sobre las bondades (o desventajas) que puede tener un área en la que muchos actores, de distintos niveles y con distintos enfoques, quieren participar.

Finalmente, la conservación de los recursos naturales como muchas de las problemáticas son tan complejas en sí mismas que lo ideal es impulsar espacios de reflexión con diversos actores o sistemas de mutuo aprendizaje (Del Moral-Ituarte y Pedregal-Mateos, 2002), en los que converjan habitantes de comunidades aledañas, investigadores, tomadores de decisiones, instituciones públicas organizaciones de la sociedad civil, para que el proceso y resultado sea efectivo. 

1 Ejemplo de ello es la Lista Verde para Áreas Protegidas (GLPA, por sus siglas en inglés) de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (IUCN) que considera la “buena gobernanza” como uno de los componentes necesarios para contribuir a la conservación de la naturaleza con éxito. International Union for Conservation of Nature. (2017). IUCN Green List. Recuperado de: https://www.iucn.org/theme/protected-areas/our- work/iucn-green- list.

2 Diálogos entre grupos interesados en un ANP, talleres sectoriales y redes de asociación público-privadas, grupos de voluntarios en la participación y cuidado de recursos naturales son algunos de los ejemplos (Alfie-Cohen, 2013).

3 En 2005 la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) incluyó a Cabo Pulmo (junto con las Islas y Áreas Protegidas del Golfo de California) en el listado de Sitios de Patrimonio Mundial Natural; además el ANP forma parte contratante de la Convención RAMSAR de humedales desde 2008.

4 Los Pericúes en 2012, Cabo Cortés en el mismo año, Cabo Dorado en 2014, y recientemente, Cabo Pelícanos en 2016.

AUTOR: Claudia Estefany Caudillo Climaco

Bibliografía:

Alfie-Cohen, M. (2013). Democracia deliberativa y gobernanza ambiental: ¿conceptos transversales de una nueva democracia ecológica? Sociológica, 28 (80), 73-122.

Borrini-Feyerabend, G., N. Dudley, T. Jaeger, B. Lassen, N. Pathak Broome, A. Phillips and T. Sandwith (2013). Governance of Protected Areas: From understanding to action. Best Practice Protected Area Guidelines Series No. 20, Gland, Switzerland:

IUCN. xvi + 124. EUROPARC-España. (2014). Anuario 2013 del estado de las áreas protegidas en España. Ed. Fundación Fernando González Bernáldez. Madrid. Pp. 108.

LGEEPA. 21 de junio de 2014. Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en materia de Áreas Naturales Protegidas. Diario Oficial de la Federación. Artículo 19. México. Martínez, N. y Espejel, I. (2015). La investigación de la gobernanza en México y su aplicabilidad ambiental. Economía, Sociedad y Territorio, XV, (47), enero-abril. Pp. 153-183. El Colegio Mexiquense, A.C. Toluca, México.

SCBD. (2004). Secretaría del Convenio sobre la Biodiversidad Biológica. Programa de Trabajo sobre Áreas Protegidas. Convención sobre Diversidad Biológica.

Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica, Montreal: Secretaría del Convenio para la Diversidad Biológica, pp. 34. Del Moral-Ituarte, L. y Pedregal-Mateos, B. (2002). Nuevos planteamientos científicos y participación ciudadana en la resolución de conflictos ambientales. Departamento de Geografía Humana. Universidad de Sevilla, 41, 121-134.

Páginas electrónicas consultadas:

International Union for Conservancy Nature. (2017). https://www.iucn.org/

Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas. (2017). www.conanp.gob.mx/

Atlas Natura. (2017). http://atlasnatura.org/

México Sostenible
Autor: México Sostenible
Somos una organización de jóvenes comprometidos con la conservación de la riqueza natural y cultural del país. Integramos un equipo interdisciplinario capaz de analizar diferentes temas de la agenda ambiental, con el fin de generar acciones para fortalecer la capacidad de adaptación de las sociedades frente al cambio climático e incentivar su desarrollo sostenible.


Construirán 2 megahoteles cerca del Santuario de la Tortuga Marina (firma aquí para evitar este megaecocidio)

2 especies milenarias, la tortuga blanca y la caguama, anidan ahí. Defendámoslas.

Chemuyil y Chemuyilito son dos bahías que se encuentran ubicadas a un costado del Santuario de la Tortuga Marina en Xcacel, un área protegida de Quintana Roo. En esta zona de manglares anidan la tortuga blanca y la caguama, dos especies en peligro de extinción, como lo están más del 60% de las especies de tortuga del mundo.

Las causas de la extinción de las tortugas son muchas. Pero entre ellas, una de las que más graves impactos tiene es la construcción de grandes infraestructuras hoteleras, con la enorme demanda de recursos que implican, las modificaciones a las que someten a los ecosistemas y el turismo desmedido que acarrean. Y es que, además, este tipo de construcciones se realizan sin importar el daño que ocasionan, e incluso en áreas protegidas –pues como es sabido, dichas áreas se encuentran sometidas a actividades humanas dañinas–.

Este es ahora el caso de las bahías de Chemuyil y Chemuyilito, donde Grupo Posadas, una de las cadenas hoteleras más grandes del país, consiguió permiso federal para construir dos megahoteles con un total de 855 cuartos.

construccion-hoteles-santuario-tortuga-marina-xcacel-peticion copia

Sin importar la cercanía de estas bahías con el Santuario de la Tortuga Marina, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) otorgó este permiso a las cadenas hoteleras en 2002, durante el sexenio de Vicente Fox. Tampoco les importó que el Santuario de la Tortuga Marina es el sitio más importante de anidamiento en el Atlántico para la tortuga blanca y la caguama, y que cada año las tortugas depositan ahí 500 nidos, según el Comité Estatal de Tortugas Marinas.

Firma la petición para evitar que destruyan el Santuario de la Tortuga Marina

Además, la Semarnat autorizó a los hoteles para colocar una barrera de arrecifes artificiales para restaurar las playas. Esto pone en evidencia el daño que provocarán a los manglares naturales, mismo que buscan “subsanar” con una solución artificial que sólo dañará el equilibrio natural de la zona. Además, los habitantes de las bahías ya han denunciado que la cadena hotelera, al no contar con instalaciones de drenaje, está tirando desechos sépticos en un cenote de Chemuyil, de acuerdo con un periódico local. Tal actividad pone en riesgo el delicado equilibrio de los ríos subterráneos de la zona.

No hay que olvidar que las playas son lugares públicos, y que cualquier tipo de privatización –así sea la que supone un área natural protegida– debe realizarse conforme a la ley y bajo supervisión de los habitantes de la zona, así como de los ambientalistas. Porque antes que nada, las playas son “propiedad” de la naturaleza. A nosotros sólo nos toca resguardarlas y cuidarlas.

Según La Jornada Maya, la inauguración del primer megahotel en esta zona de Quintana Roo se tiene programada para diciembre de 2019. Sin embargo, el peor daño aún no está hecho: todavía se puede hacer algo contra este ecocidio.

Por eso, te invitamos a firmar la petición para evitar esta depredación al sitio de anidamiento de las tortugas blanca y caguama, dos especies milenarias cuya extinción puede tener efectos catastróficos sobre los océanos, ya que son clave en la cadena alimenticia. No dejemos que México siga ocupando uno de los primeros lugares en extinción animal.



Conflictos y gobernanza en la Sierra del Chichinautzin

Hay una diversidad de posturas y de actores a considerar en la construcción de una red ciudadana legítima para la conservación de los bosques del Corredor Biológico Chichinautzin.

* Por: Axel Fabrizio Maldonado Romo

 

Los bosques del Corredor Biológico Chichinautzin (CBC) presentan un mosaico de oportunidades para su manejo sustentable a pesar de que la misma Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) haya aprobado en el 2017 una obra ilegítima en esta Área Natural Protegida (ANP). Me refiero a la ampliación de la carretera La Pera-Cuautla, lo que ha significado hasta ahora la tala de los bosques comunales y ejidales de Tepoztlán, así como la falta de reconocimiento de los intereses de los habitantes del CBC. Desde que se decretó oficialmente en 1988, las autoridades federales encargadas de su administración establecieron una relación unilateral no incluyente con la población que persiste entre la Comisión de Áreas Naturales Protegidas (CONANP), la Semarnat y las comunidades que habitan el CBC (Paz, 2005; Paz, 2008). En 1996 se incluyó al CBC en el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SINANP) para fortalecer su conservación desde un modelo de gobernanza (Castañeda, 2006). Esto no ha sucedido. La ausencia de legitimidad de las autoridades estatales y federales no es el único obstáculo en la construcción de una gobernanza policéntrica que aproveche las oportunidades que representan los sistemas locales de gobernanza comunitaria y la convergencia de intereses.

La complejidad de la dinámica política en torno a los bosques del CBC, ampliamente detallada por Paz (2005), podría organizarse por medio de un modelo de gobernanza policéntrica. Desde esta perspectiva se reconocen las diferencias entre las escalas local, regional y suprarregional y se busca su colaboración para la conservación (Wyborn y Bixler, 2013). En el presente ensayo se ilustra la diversidad de posturas y de actores a considerar en la construcción de una red ciudadana legítima para la conservación de los bosques del CBC para vislumbrar las categorías del Marco Analítico de la Gobernanza (Hufty, 2008). Para esto se señala la posición fronteriza (a nivel estatal, municipal y local) del ANP y la situación política de cuatro comunidades agrarias, resaltando la influencia de las urbes adyacentes y los intereses relativos a los bosques.

Ante la enorme complejidad de los conflictos socioambientales que atañen al CBC, su ubicación geográfica indica los gobiernos que deberían considerarse en la construcción de una gobernanza policéntrica.

La condición transfronteriza y el gran tamaño del CBC involucran directamente a gran número de actores. Sus 65,721 hectáreas abarcan áreas interestatales, intermunicipales e intercomunitarias, con límites fronterizos difusos. La CDMX y los estados de Morelos y Estado de México son las entidades estatales que podrían colaborar en un proyecto forestal común. A nivel local encontramos las delegaciones de Tlalpan y Milpa Alta de la CDMX; el municipio de Ocuilán de Arteaga del Estado de México; y los municipios de Cuernavaca, Yautepec, Tlayacapan, Atlatlahucan, Totolapan, Jiutepec, Huitzilac, Tlalnepantla y Tepoztlán, de Morelos (CONANP, 2001). En estos últimos tres municipios se encuentra cerca del 78 % del territorio del CBC (Paz, 2005).

Los derechos de propiedad de los bosques de Huitzilac, Tlalnepantla y Tepoztlán fueron concedidos parcial o totalmente por el gobierno mexicano a las comunidades agrarias de Huitzilac y Coajomulco (en el municipo de Huitzilac), Tlalnepantla (municipio de Tlalnepantla) y Tepoztlán (Municipio de Tepoztlán) (Paz, 2005). En Huitzilac los intereses privados se han apropiado de las autoridades de bienes comunales, lo que ha permitido que el bosque sea percibido y gestionado ilegalmente como una mercancía. La extracción de tierra y la tala de madera para su comercialización en las urbes, así como la venta de terrenos comunales han sido constantes en la historia de Huitzilac y han moldeado las relaciones políticas repercutiendo en el deteriorado de sus bosques. A pesar de la corrupción predominante en Huitzilac, las autoridades de bienes comunales continúan funcionando y algunos pobladores se organizan colectivamente en grupos de vigueros, tierreros, artesanos y ganaderos para la mercantilización de los recursos.

De manera contrastante a lo que sucede en Huitzilac, en la comunidad agraria de Coajomulco, los bosques son percibidos y gestionados como un bien común. Tanto las autoridades de bienes comunales como la ayudantía municipal funcionan como gestores y administradores legítimos de los bosques, mientras que los tierreros y los agricultores comuneros y no comuneros están organizados colectivamente gracias al reconocimiento de sus derechos por parte de las autoridades locales.

El impacto de la presión urbana es evidente tanto en Huitzilac como en Tlalnepantla. Los derechos de esta última comunidad agraria sobre los bosques jamás fueron constatados oficialmente. Consecuentemente, ni la autoridad agraria ni la municipal intervienen en la administración forestal. En este caso los bosques significan la oportunidad para cinco grupos de nopaleros de producir nopales para venderlos en la Central de Abastos (Paz, 2005; Paz, 2008). El comercio del nopal ha transformado completamente las relaciones de poder, ha deteriorado las instituciones locales y ha afectado la seguridad alimentaria históricamente propiciada por la milpa (Torres-Salcido y Muchnik, 2012; Torres-Salcido et al., 2016). Particularmente en Tlalnepantla se percibe la influencia política de un profesionista/político de la Universidad Autónoma del Estado de Morelos (UAEM). En esta comunidad se presenta la oportunidad de involucrar a las urbes periféricas y a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) en un proyecto de gobernanza policéntrica.

Tepoztlan-Cerro-del-Tepozteco

Para el caso de Tepoztlán los bosques están inmersos en una dinámica conflictiva donde coinciden los intereses colectivos de varios grupos cívicos a pesar de la ausencia del aprovechamiento forestal. Desde que se decretó el Parque Nacional El Tepozteco en 1937 dejaron de explotarse los bosques. Sin embargo, éstos continúan siendo de interés común. Como menciona Paz (2005), los bosques forman parte de la identidad tepozteca, las autoridades municipales y agrarias son respetadas y la voz de los tepoztecos se hace escuchar por medio de múltiples grupos cívicos forestales y el Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal (Coplademun). Toda esta organización ciudadana surge del exitoso movimiento social contra un club de golf en 1995. También en esta comunidad es evidente la influencia de las urbes, de donde llegará aún más turismo con la ampliación de la carretera.

En conclusión, el mosaico de oportunidades para el manejo forestal sustentable del CBC no se limita a su interior ni a los grupos sociales con mayor poder local. Una gobernanza policéntrica integraría los intereses locales predominantes, los intereses de los gobiernos estatales de Morelos, CDMX y Estado de México, los intereses federales, los intereses del sector académico, los intereses de la sociedad civil, los intereses de los grupos sociales menos favorecidos que habitan el CBC y los intereses de la población urbana correspondiente. Como puede percibirse a lo largo de este ensayo, las ciudades que rodean al CBC se vinculan con éste a través de la tierra, la madera y los nopales que demandan.

Ante tal complejidad resulta inminente la colaboración de los actores involucrados para preservar la alta biodiversidad y los servicios ecosistémicos que provee el CBC y que hacen de sus bosques un objeto de interés común local, estatal, nacional y global.

 

* Foto principal: Jorge Ernesto Calderón

 

Referencias:

Aguilar Benítez, S. (1995). Ecología del estado de Morelos. Un enfoque geográfico. Cuernavaca, Editorial Praxis, Instituto Estatal de Documentación de Morelos.

Castañeda, J. (2006). Las Áreas Naturales Protegidas de México de su origen precoz a su consolidación tardía. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales 10, 218 (13).

CONANP. (2001). Corredor Biológico Chichinautzin. En CONANP. Recuperado de: http://chichinautzin.conanp.gob.mx/index.php.

Hufty, M. (2008). Una propuesta para concretizar el concepto de gobernanza: el Marco Analítico de la Gobernanza. En: Mazurek, H. (Ed.) Gobernabilidad y gobernanza en los territorios de América Latina, p. 1-17, IFEA-IRD, La Paz, Bolivia.

Paz Salinas, M. F. (2005). La participación en el manejo de áreas naturales protegidas. Actores e intereses en conflicto en el Corredor Biológico Chichinautzin, Morelos. Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias. Cuernavaca, Morelos, UNAM.

Paz Salinas, M. F. (2008). De Áreas Naturales Protegidas y participación: convergencias y divergencias en la construcción del interés público. Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

Torres Salcido, G. y J. Muchnik. (2012). Globalization/Fragmentation Process: Governance and Public Policies for Localized Agri-food Systems. En: Arfini, F., Mancini, M.C. y M. Donati (Eds.) Local Agri-food Systems in a Global World: Market, Social and Environmental Challenges, p. 97-116, Cambridge Scholars Publishing, Inglaterra.

Torres-Salcido, G., Ramos-Chávez, A. y A. Urreta-Fernández. (2016). Bio-cultuural anchorage of the prickly pear cactus in Tlalnepantla (Morelos), Mexico. Culture and History Digital Journal 5 (1).

Wyborn, C. y R. P. Bixler. (2013). Collaboration and nested environmental governance: Scale dependency, scale framing, and cross-scale interactions in collaborative conservation. Journal of Environmental Management 123: 58-67.

México Sostenible
Autor: México Sostenible
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