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El desarme de la CONANP (Entrevista a Luis Fueyo Mac Donald)

La Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) es la institución responsable de salvaguardar las áreas con mayor biodiversidad en México.  El correcto funcionamiento de la CONANP asegura la preservación de 26 millones de hectáreas (lo equivalente al 13% de la superficie del país). Los servicios ambientales que brindan estas áreas son indispensables para mantener la calidad de vida de millones de personas. Por tal motivo, la conservación de Áreas Naturales Protegidas (ANP) es sustancial para el desarrollo sostenible de nuestra sociedad. Sin embargo, recientemente la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) recortó el presupuesto del cual depende esta institución, afectando considerablemente la operatividad de la misma. Actualmente se cuentan más de 100 despidos del personal de la CONANP en todo el país. Si la mitad del personal de la CONANP se pusiera a monitorear toda la extensión de las ANP cada persona tendría que monitorear el equivalente a dos veces el tamaño de la delegación Iztapalapa en la Ciudad de México. Previamente al recorte de presupuesto la CONANP venía trabajando con recursos limitados. No obstante, los avances y esfuerzos que se venían acumulando a lo largo de quince años han sido perjudicados por esta decisión política.

A continuación se transcribe una entrevista con el ex-comisionado Luis Fueyo realizada el 1 de octubre del año en curso en el sur de la Ciudad de México. Antes de dirigir la CONANP Luis Fueyo ocupó distintos cargos en la administración pública federal, pasando por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO) y el Instituto Nacional de la Pesca (por mencionar algunos). La entrevista estuvo dirigida a explicar tres sucesos. Primero, como y bajo qué circunstancias políticas surge la CONANP. Segundo, cuáles fueron las estrategias que le permitieron consolidarse, y. Tercero, como se da esta ruptura en la evolución institucional de la CONANP y cuáles son sus implicaciones.

¿Cómo nace y que condiciones propiciaron el surgimiento de la CONANP?

Al inicio de la administración de Ernesto Zedillo existió un programa ambiental articulador que se vio reflejado en la integración de la Secretaría de Medio Ambiente Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP). El objetivo fue que el tema ambiental y el manejo de los recursos naturales se pudiera hacer sobre la base de un solo concepto integral, con una sola visión de que la riqueza natural y el medio ambiente en nuestro país son parte de un todo que le otorgan un entorno y un contexto a todas las actividades que desarrolla la especie humana. Había claridad de que los recursos naturales eran el soporte para el desarrollo y que una condición sine qua non para que el país pudiera crecer de manera sustentable era internalizar la dimensión ambiental en la política de desarrollo.

Antes de la SEMARNAP la responsabilidad de cuidar y conservar la riqueza natural de nuestro país estaba dispersa. Por lo menos tres instituciones intervenían: la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos traía el tema forestal, la Secretaría de Desarrollo Social tenía el tema de ANP y la Secretaria de Pesca era responsable del tema de los recursos pesqueros, encargándose también de distintas especies como los mamíferos marinos, las tortugas marinas y otras especies acuáticas en riesgo.

En este contexto, resultaba imprescindible generar una política ambiental que integrara todos estos esfuerzos que – de manera individual – eran acciones muy debilitadas. Casi no pintaban en el presupuesto y tenían muy poco personal.  Las ANP literalmente constituían “áreas de papel” porque habían nacido en distintos momentos de la historia por decretos presidenciales y prácticamente estaban abandonadas. Entonces el trabajo que se hace de 1995 al 2000 fue clave. El gobierno logró cimentar las bases para construir una institución especializada en el manejo territorial de los ecosistemas en buen estado de conservación. Se tenía básicamente que crear una organización desde cero con todas las implicaciones de política pública y generación del marco legal que esto conlleva.

Desde el marco legal, la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), publicada en 1988, sufrió una transformación radical. Se adicionó un título completo (el titulo segundo) que aborda el tema  de la biodiversidad. Allí se empiezan a sentar las bases legales para el establecimiento, manejo e implementación de las ANP del país. Esto ocurrió en 1996 y abre un parteaguas. De manera natural, como toda ley, se empieza a trabajar el Reglamento de la LGEEPA en materia de ANP, mismo que queda concluido al final de la administración de Ernesto Zedillo en el año 2000. Previamente se habían estado creando nuevas ANP dotando de una plantilla básica a las áreas más importantes.

En aquel entonces se rescata un recurso del Global Environment Facility (GEF) para las ANP más importantes en aquel momento. Con ese rescate financiero se crea el Fondo de Áreas Naturales Protegidas que opera el Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza (FMCN) y a partir de ese momento se seleccionan diez ANP que van a tener un apoyo complementario a través de este fondo.

La CONANP nace el 5 de Junio del 2000, a partir de diciembre de ese año con la administración de Fox, la SEMARNAP se convertiría en SEMARNAT al trasladarse las actividades pesqueras a la jurisdicción de la recién creada Secretaria de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, SAGARPA. Uno de los principales retos fue sentar las bases para que estas áreas a las que previamente se les dio forma, concepto y visión, empezaran a consolidarse. No fue fácil, del 2001 hasta el 2008 las plantillas del personal de las ANP fueron débiles. Con formas de contratación poco institucionalizadas para los guarda parques, los técnicos encargados de monitoreo, jefes de proyecto, subdirectores y hasta directores de ANP. Por supuesto, estas modalidades de contratación no son reconocidas por Ley como personal que labora para el gobierno federal, con las consecuencias inherentes de no poder ejercer actos de autoridad, ni utilizar equipo y/o vehículos de la institución, limitando su función de cuidado y conservación del capital natural de las ANP.

En fin, esto no le daba estabilidad a la institución. Finalmente en 2008, la SHCP acepta regularizar a 911 personas como personal “eventual” de la CONANP. Aquí quisiera hacer un paréntesis muy importante: la calidad de “eventual” se lo da la forma de contratación no la función que desempeña. Porque ese personal que se le asigna esa categoría desempeña una función permanente dentro de la institución. La categoría de eventual es porque no había otra opción desde el punto de vista administrativo pero la función que desempeñan es parte sustancial del trabajo dentro del ANP.

En el 2002 los programas que tenía la Secretaría de Pesca en materia de conservación de especies protegidas, como el programa de tortugas y el programa de mamíferos marinos, son trasladados a la SEMARNAT, inicialmente a la Dirección General de Vida Silvestre y al Instituto Nacional de Ecología, respectivamente y posteriormente a la CONANP. Mayores responsabilidades generan una mayor necesidad de recursos humanos. En el 2010, considerando eventuales y los que tienen plazas permanentes, la CONANP llega a contar con 1488 personas (que siguen resultando insuficientes).

Desde el 2001 hasta el 2015, la CONANP ha seguido incorporando nuevas áreas al régimen de ANP. Además, se abrió un programa muy exitoso que son las Áreas Destinadas Voluntariamente a la Conservación. Actualmente son más de 427 predios, alcanzando las 411 mil hectáreas. En todo el país hay, pero existe mayor presencia en el sur-sureste. Las responsabilidades de la CONANP van creciendo. En particular el Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible (PROCODES) el cual constituyó en una herramienta fundamental para trabajar con las comunidades que habitan en las ANP o son contiguas a las mismas. Paso a paso se logró consolidar una institución con un reglamento interno detallado en cuanto sus su funciones y responsabilidades. Además, se incorporó una división territorial de nueve regiones para el efecto de un mejor seguimiento a los proyectos reduciendo la centralización administrativa.

La institución va creciendo, enfrentando muchas dificultades, dotando a las áreas de sus programas de manejo. No los había. Hubo que empezar desde cero. Así se fue construyendo un espacio de identidad que fuera apropiado, en primer lugar para las comunidades que viven dentro de las ANP; en segundo lugar, que brindara apertura a las organizaciones de la sociedad civil e instituciones académicas interesadas en desarrollar sus proyectos dentro de las ANP. Además, hubo impulso para que algunas ANP se inscribieran y asumieran la responsabilidad del Hombre y la Biósfera (MAB) de la UNESCO. Otras fueron registradas en las listas de humedales e importancia internacional, como sitios RAMSAR (actualmente hay 134). Y en la cúspide del reconocimiento internacional se lograron inscribir cinco ANP a la lista del Patrimonio Mundial Natural y uno como sitio mixto.

Esto demuestra que la CONANP, con recursos presupuestales escasos y con personal insuficiente, construye una sólida institución en donde hay –diría yo-  una identidad de todo el personal con el proyecto institucional. Una gente muy comprometida con el trabajo de campo, metida en los procesos de monitoreo, en los proceso de protección, dando seguimiento a los proyectos de investigación, asumiendo la responsabilidades asumidas a nivel internacional en los tres frentes: MAB, UNESCO y RAMSAR.

Generando proyectos coordinados con sociedad civil a lo largo y ancho del país. Logra también colocar proyectos a nivel internacional con la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), con Francia a través de la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD), con Alemania a través de la Cooperación Alemana al Desarrollo (GIZ) y con al menos cinco agencias de Estados Unidos relacionadas con la conservación y el desarrollo sostenible. Además, hay una estrecha cooperación con los países del sur. El proyecto más importante en materia de humedales para Latinoamérica lo encabeza México con Ecuador.

Entonces, esto es la CONANP, una institución que se construyó con un apoyo de instituciones variadas y un fuerte impulso de la Secretaria Julia Carabias. En la actualidad -desde mi percepción- no se ha logrado entender a cabalidad la importancia que representa la CONANP para la estrategia nacional de conservación de la biodiversidad. Pareciera que estamos olvidando y dejando atrás el concepto de desarrollo sustentable, articulador de las dimensiones económica, social y ambiental. No niego que hay otros frentes que aportan, desde las áreas de refugio de vida silvestre, los refugios pesqueros desde la Ley de Pesca, las Unidades de Manejo Ambiental (UMA) también contribuyen a la conservación de la biodiversidad, la función de la CONABIO también aporta. No obstante, administrar territorio es imprescindible para una adecuada estrategia de conservación de la biodiversidad. 

No acabamos de apropiarnos en México del paradigma del Desarrollo Sostenible. Hay una contradicción en términos al ser un país que ha suscrito convenios internacionales en donde se establecen los conceptos de sostenibilidad. Hemos suscrito la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Convenio sobre la Diversidad Biológica y hace unos días acabamos de firmar con la ONU los Objetivos de Desarrollo Sustentable (ODS). Entonces no se entiende porque a una institución que debiera ser prioritaria en la política pública nacional – aun en periodo de crisis – se le considera una institución marginal que no tiene peso en la agenda de gobierno.

Ese tema es fundamental, un indicador de la importancia que se le da a una institución en algún periodo gubernamental está reflejado en el presupuesto ¿Cómo ha sido la evolución del presupuesto asignado a la CONANP desde su creación?

Por supuesto que los recursos presupuestales que se han asignado al sector ambiental de 1995 a 2015, son mayores de los que se tuvieron en la décadas de los sesentas, setentas y ochentas. Particularmente la CONANP cuando se inicia la administración de Julia Carabias se destinaban 20 millones de pesos, actualmente son 1, 150 millones de pesos. Si ha crecido el presupuesto pero es insuficiente y te voy a decir porque. Primero, si tú revisas la estructura del presupuesto una buena parte son subsidios. Si comparas estos subsidios con los que invierten otras dependencias del gobierno federal son ínfimos. La CONANP invierte 240 millones de pesos en PROCODES, los cuales no tienen parangón con los miles de millones de pesos que invierte SAGARPA o SEDESOL. El problema no es la comparación sino la articulación de las diferentes instituciones que trabajan en el medio rural. Que ese es otro tema. Pero no podemos dar por resuelto el problema de la SEMARNAT y de sus órganos. A mi parecer tres están sumamente castigados: PROFEPA, INECC y la CONANP. Para su consolidación, además del incremento en recursos de subsidios que van destinados a la gente y que hay que supervisar, evaluar y orientar, se requiere fortalecer la parte básica:

1.- Fortalecer la capacidad en personal, nosotros calculamos antes de esta política de recortes, que faltan en la CONANP 400 personas para tener un techo mínimo de operación.

2.- tienes que tener equipamiento, vehículos para hacer movimiento en campo tanto terrestres como acuáticos, y.

3.- Recursos de operación.

Algo de lo que puede presumir la CONANP, es que los recursos públicos que se le han destinado han sido utilizados de manera transparente. Y es difícil de probar que ha existido una mala administración. Existe insuficiencia de recursos no mala administración.

Me parece importante el tema de la articulación. Según la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el objetivo de la SEMARNAT es la administración de los recursos naturales del país y para ello tiene una subdivisión entre diferentes Direcciones, Comisiones y Unidades que se encargan de ejercer el marco normativo. El recorte viene a la CONANP. Desde tu punto de vista si te hubiera tocado la reestructuración de fondos ¿A qué dependencias les hubieras hecho el recorte?

Yo te diría una cosa muy sencilla. A la CONANP no se le puede recortar personal sin que vaya inherente una perdida en su capacidad de operación. Es decir, una institución que le hace falta personal cuando empiezas a restarle personal estas poniendo en riesgo su capacidad operativa. Entonces ¿Cuántas personas debieran despedir de la CONANP por un recorte presupuestal? ¡Cero! Pero más allá de eso hay datos preocupantes: en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2016, que se entregó el pasado 8 de septiembre a la cámara de diputados se plantea a nivel de todo el gobierno federal un recorte del 3%. Los datos que vienen contenidos en ese proyecto de presupuesto para la CONANP, en el capítulo de servicios personales es de 26% ¿Cómo se dio ese brinco cuántico? No lo sé. No está alineado a las propias políticas de austeridad que está dictando el gobierno federal.

La CONANP en el 2015 tuvo en servicios personales 402 millones de pesos. Para este año (2016) tiene 297 millones de pesos, lo que equivale a una reducción del 26%. Entonces a la CONANP no se le está reconociendo su valor que tiene en materia de la conservación de la biodiversidad de nuestro país y en la reducción de la pobreza en las distintas comunidades con las que trabaja: los productores de café en Chiapas, los productores de miel en Calakmul y así te puedo enlistar una serie de proyectos exitosos que han ayudado a la gente a salir de la de pobreza extrema.

A pesar de todos sus claroscuros, la CONANP ha demostrado ser una institución eficiente…

Y hay un factor que es muy importante para la CONANP frente a la sociedad: La CONANP no enarbola ninguna bandera de algún partido político. La CONANP trabaja con la gente, por la gente y para la gente contribuyendo desde su mandato a construir un futuro mejor para el país.

Entonces ¿Cómo explicas este cambio a la mitad de la actual administración del presidente Enrique Peña Nieto?

No me lo puedo explicar, no identificó ningún argumento que permita explicar a una institución que le está dando fortaleza a todo el sector ambiental y está aportando elementos positivos a todo el país. Yo te diría que la CONANP es una institución que hoy está lista para incorporar los Objetivos del Desarrollo Sustentable de la ONU recién aprobados y ponerlos en práctica desde ya. No hay otra institución con estas capacidades. Somos quienes mayor capacidad de visión de la sustentabilidad tenemos. La única forma de cumplir con nuestros compromisos internacionales es con instituciones fuertes.

La salida de Juan José Guerra y la tuya, la entrada de Rafael Pacchiano y Alejandro del Mazo ¿era previsible? o ¿fue inesperado?

En absoluto, yo soy un agente institucional. A mí me pidieron que entregara la CONANP y la entregue. Está bien. En la administración pública esto el legal, es válido y es normal. Y no merece de mi parte ningún cuestionamiento.

¿Entonces nunca vislumbraron este cambio repentino?

En absoluto, nuestra insistencia siempre fue “falta personal”, “faltan vehículos”, “hay que reforzar los esfuerzos de monitoreo”, “hay que ampliar las ANP”, “hay que fortalecer las capacidades del personal” etc. Estábamos en lo nuestro, fortaleciendo a la institución.

En estos días se ha manifestado una molestia nacional por los directores de ANP que han sido removidos de su cargo y la sociedad en general se pregunta ¿Qué va a pasar con la CONANP?

Todos nos preguntamos lo mismo y uno de los órganos más valiosos que tiene la SEMARNAT es el Consejo Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CNANP). El consejo se acaba de reunir la semana pasada y todos los consejeros manifestamos nuestra preocupación. El Secretario Pacchiano se comprometió a establecer un dialogo con la SHCP y evitar a toda costa que la CONANP siga perdiendo personal valioso. Muchos de ellos contaban más de una década de antigüedad. Lo más valioso de la CONANP es su capital humano. ¡No se puede perder súbitamente! ¡Es un error estratégico!

¿Por qué eligieron a los directores de la CONANP para hacer el recorte?

Ese es un buen punto. Los directores de las áreas se tienen que elegir por concurso. Yo participe en decenas de concursos durante mi administración. Con concursos transparentes donde se publicaban las convocatorias. Se aplicaban un conjunto de exámenes y al final había una evaluación personificada – por lo menos – de tres áreas que nada tienen que ver una con otra. En primer lugar, la Secretaría de la Función Pública, estaba allí presente dando testimonio de transparencia y honestidad en el proceso de selección. Segundo, había un miembro del CNANP, y; tercero, un representante de la CONANP. En resumen, entraban por selección, no eran los amigos. Yo nunca metí a mis amigos y ese es una regla de oro: la CONANP debe de esta conformada por profesionales. Por personas que tienen el compromiso con la conservación.

Las críticas para Alejandro del Mazo no se han hecho esperar, principalmente se menciona su poca experiencia en el tema ambiental…

Yo no quisiera personificar, creo que el asunto no es de personas. El problema son las políticas. Lo que hay que rescatar es este momento es la política. Se tiene que retomar una política de fortalecimiento a las instituciones encargadas de preservar el ambiente.

Evidentemente la CONANP, por su estructura, por su marco legal, representa un contrapeso contra otro tipo de actividades como la minería y el turismo intensivo…

Yo te diría que esto es parte de los procesos que deben de resolverse con base en la aplicación del estado de derecho. Cualquier actividad productiva – y tratándose de actividades dentro de las ANP – está regulada y reglamentada. Fuera de las ANP proyectos que pudieran afectar nuestros recursos naturales deben pasar por un proceso de evaluación de impacto ambiental, por un proceso de evaluación de cambio de uso de suelo. Esto ya está en la ley, únicamente falta que se respete. Todas las ANP tienen un régimen interno, tienen un decreto con un objeto y tienen un programa de manejo. Las ANP que no tienen plan de manejo tienen el titulo segundo de la LGEEPA que las respalda.

¿No crees que este recorte de presupuesto sea para propiciar la llegada de proyectos dentro de las ANP?

No me gusta especular, quien propuso esto debe explicar a la sociedad mexicana. No sé quién fue.

¿Fue la SHCP? 

No lo sé. Únicamente no pidas una explicación a los que no elaboramos el proyecto. Porque ya te dije: ¡No hay razones! Resulta inexplicable. Entonces los que están proponiendo esto son los que deben explicar sus razones y nosotros en contrapartida hacerles ver el gran error que están cometiendo para el país.

¿Qué es lo que se debe hacer para devolver la importancia a la CONANP?

Lo urgente es regresar a la condición inicial antes de los recortes. Segundo, necesitamos que todo el personal que se le ha denominado eventual se le reconozca como personal de estructura y permanente. Tercero, debe alinearse una estrategia a cinco años de fortalecimiento institucional. Ahorita podemos “apretarnos el cinturón” pero el gobierno debe de garantizar que esta condición actual se tiene que resarcir. Actualmente necesitamos 25 millones de hectáreas más para cumplir los acuerdos que suscribimos y eso va a requerir personal. Entonces ¿De aquí al 2020 como vamos a recuperar el personal perdido y como se van a administrar las nuevas áreas decretadas? Tenemos que ir pensado en eso •••

*Esta entrevista ha sido condensada para mayor claridad.

 

*Esta entrevista ha sido condensada para mayor claridad.

Twitter del autor: @Erick_ARS

Erick Alberto Rodríguez Silva estudia el Posgrado en Ciencias de la Sostenibilidad en la Universidad Nacional Autónoma de México.

Una colaboración de la Red Ambiental Mexicana. Twitter: @RedAmbientalMx

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